近日，最高人民法院公布了全国法院系统2022年度优秀案例分析评选获奖名单。上海海事法院在此次评选活动中有2篇案例分析获奖。

　　“公司集团理论”将仲裁协议的效力延伸到与签字方属于同一公司集团的其他公司上，在不否定公司法律人格的情况下，追究关联公司中相关成员的责任，以此解决判断仲裁协议“真实”当事人的问题。本案中，法院借助公司集团理论的判断标准，从母子公司的控制关系、具体业务的实质性参与程度以及争议双方的仲裁合意角度进行考量，循此解决子公司与相对人之间的争议事项是否属于母公司与相对人的仲裁协议范围问题。虽然能否直接依据公司集团理论扩张仲裁协议效力存在较大争议，但是公司集团理论顺应大型集团公司的发展现实，在仲裁协议审查方面形成的方法理念与判断标准，能够为仲裁庭及法院就个案判断提供有益借鉴和指导。

　　集团子公司所涉争议是否属于母公司与相对人的仲裁协议争议解决范围，可以从母子公司的控制关系、具体业务的实质性参与程度以及争议双方的仲裁合意角度进行判断。在母子公司均受仲裁条款约束的情况下，如果母公司对委托流程、财务对账结算等具体业务在集团内部有具体分工安排的，仲裁庭对子公司业务纠纷所作的裁决事项，不属于超出母公司与相对人的仲裁协议范围。

　　2017年7月4日，金光纸业（中国）投资有限公司（以下简称金光公司）与上海立伟物流有限公司（以下简称立伟公司）、泛捷国际集团有限公司签订《华南地区3PL物流试点项目服务合同》（以下简称《3PL合同》）。根据合同记载，“生产方为金光公司及其在中国大陆投资的关联方（如附件一所列）”，并在下方介绍“该公司是一家拥有20多家全资和控股浆纸企业，并拥有19家林业公司，……的大型集团公司”，物流服务方为立伟公司和泛捷国际集团有限公司。生产方是合同甲方，物流服务方是合同乙方，主合同条款均以“甲方”“乙方”进行指代。合同落款处，甲方记载为金光公司并加盖公章；乙方记载为立伟公司和泛捷国际集团有限公司并分别加盖公章。合同附件一以表格的形式列明了包括金光纸业（中国）投资有限公司、广西金桂浆纸业有限公司、海南金海浆纸业有限公司等在内的11家公司名称以及14家工厂名称，并将其列为“甲方及甲方关联方”。2017年9月11日，三方签订补充协议，增加包括金光林浆纸业贸易（北京）有限公司、金光纸业（大连）有限公司等在内的18家公司作为上述附件一中的“甲方关联方”。《3PL合同》约定，在合同履行过程中产生任何争议，甲乙双方应本着诚实信用的原则协商解决，如协商不成，双方可向上海仲裁委员会申请仲裁。双方均确认，《3PL合同》对申请人的关联公司具有约束力。

　　因立伟公司与金光公司就运杂费发生纠纷，金光公司向上海仲裁委员会提出仲裁申请，上海仲裁委员会于2019年10月23日作出（2019）沪仲案字第0366号仲裁裁决。

　　申请人金光公司诉称：《3PL合同》系由金光公司代表其在中国大陆投资的关联公司签订，立伟公司与案外关联公司之间建立了合同关系并订立了仲裁条款。涉案仲裁裁决所涉纠纷系基于立伟公司与相关关联公司之间业务往来发生。立伟公司应当根据具体业务内容向相关案外关联公司提起仲裁请求，而非向金光公司主张。因此，涉案仲裁裁决事项属于案外人与立伟公司之间的合同纠纷，不属于金光公司与立伟公司之间仲裁协议的范围。请求依法撤销上海仲裁委员会（2019）沪仲案字第0366号仲裁裁决。

　　被申请人立伟公司辩称：《3PL合同》是金光公司作为生产方与立伟公司签订的，协议只有金光公司盖章，其关联企业可以依据协议条款主张权利，但非协议直接当事人，金光公司作为该协议的直接当事人，应对协议项下的债务承担第一位的合同责任。立伟公司根据协议提供物流服务，金光公司应履行付款义务。双方的债务一直由金光公司负责与立伟公司对总账，并安排、指挥其关联企业进行支付。金光公司在案外多起案件中主张本应属于其关联公司的权利，并获得仲裁裁决支持，这些行为表明金光公司不认为其关联公司享有独立的合同权利，故也不应该逃避合同义务。在涉案仲裁过程中，金光公司从未对其作为《3PL合同》项下的债务人身份提出过异议，也安排人员进行对账，现在申请撤销仲裁裁决显然违背诚信，与事实不符。

　　上海海事法院于2020年4月30日作出（2020）沪72民特2号民事裁定：驳回金光公司撤销上海仲裁委员会（2019）沪仲案字第0366号仲裁裁决的申请。裁定送达后已生效。

　　法院生效判决认为，案件争议焦点为系争运杂费纠纷是否属于金光公司与立伟公司之间的仲裁协议范围。金光公司与立伟公司系《3PL合同》签订方，双方关于“在合同履行过程中产生的任何争议”由上海仲裁委员会仲裁的约定合法有效，应当受到该仲裁管辖条款的约束。金光公司通过直接或间接控股或持股，事实上控制或影响关联公司的业务经营。无论从合同订立意图还是从合同实际履行角度，金光公司及其关联公司是作为公司集团整体与立伟公司发生法律关系。

　　在合同订立方面，协议明确合同“甲方”为生产方，而生产方为金光公司及其关联公司，并通过附件与补充协议的方式列明了42家关联公司。双方也确认《3PL合同》及附件对金光公司的关联公司具有约束力。因此，可以认定合同“甲方”包括金光公司及其关联公司。在合同履行方面，根据涉案业务模式，金光公司对全部物流运输业务进行统筹管理，金光公司指定一家关联公司代表公司集团负责定期统一对双方业务金额进行对账。金光公司及其关联公司共同作为“甲方”在履行合同。虽然运杂费通常基于特定的货物运输合同产生，但金光公司及其关联公司系作为公司集团整体订立并履行合同，《3PL合同》就运费的结算和支付进行了约定，运费争议属于履行《3PL合同》而产生。因此，系争运杂费争议既属于立伟公司与从事该业务的金光公司的关联公司之间的仲裁协议范围，也属于立伟公司与金光公司之间的仲裁协议范围。在未重复主张权利情况下，立伟公司有权就涉案运杂费争议向金光公司提起仲裁请求，金光公司申请撤销仲裁裁决的理由不能成立。

　　此外，在《3PL合同》项下相关争议发生后，金光公司代表公司集团与立伟公司就关联公司的具体业务进行谈判，金光公司及其关联公司与立伟公司之间均根据合同仲裁条款相互提起仲裁请求，金光公司在涉案仲裁过程中也未就争议事项不属于双方仲裁协议范围向仲裁庭提出过异议。这些行为都表明各方都在依据《3PL合同》及附件主张相应权利，必然也应承担相应的合同义务，确保各方权利义务平衡。综上金光公司申请撤销仲裁裁决的理由，缺乏事实和法律依据。

　　为适应国际商业贸易利益发达的现状，国际商会（International Chamber of Commerce，以下简称ICC）仲裁院发展出了“公司集团理论”，将仲裁协议的效力延伸到与签字方属于同一公司集团的其他公司上，在不否定公司法律人格的情况下，追究关联公司中相关成员的责任。虽然能否直接依据公司集团理论将仲裁协议效力扩张至非签字方的母(子)公司存在较大争议，但是公司集团理论顺应大型集团公司的发展现实，在仲裁协议审查方面形成的方法理念与判断标准，能够为仲裁庭及法院就个案判断提供有益借鉴和指导。本案中，各方对于金光公司作为母公司签订的仲裁条款效力约束其关联公司并无异议，法院并未直接依据公司集团理论解决仲裁条款效力扩张问题，而是借助公司集团理论的判断标准，循此解决子公司与相对人之间的争议事项是否属于母公司与相对人的仲裁协议范围问题。

　　在判断集团子公司所涉争议是否属于母公司与相对人的仲裁协议争议解决范围时，可以从母子公司的控制关系、具体业务的实质性参与程度以及争议双方的仲裁合意角度进行考量。在母子公司均受仲裁条款约束的情况下，如果母公710公海赌赌船官网欢迎您司对委托流程、财务对账结算等具体业务在集团内部有具体分工安排的，仲裁庭对子公司业务纠纷所作的裁决事项，不属于超出母公司与相对人的仲裁协议范围。

　　“公司集团理论”（the Group of Companies Doctrine）为1982年国际商会（International Chamber of Commerce，以下简称ICC）仲裁院在Dow Chemical v. Isover Saint Gobain[1]（以下简称Dow Chemical案）的仲裁裁决中首次提出，并得到了法国法院的支持，[2]随后公司集团理论在多个ICC仲裁裁定中得到发展。[3]依据该理论，法院和仲裁庭可以在不否定公司法律人格的情况下，追究关联公司中相关成员的责任，要求其进行仲裁，[4]从而超越公司独立法人主体资格的严格区分，将仲裁协议的效力延伸到与签字方属于同一公司集团的其他公司上。

　　理论上来说仲裁协议的非签字方不能直接参加仲裁，但国际商事发展导致仲裁条款的效力限制于签字方并不合适。当今社会，随着商业贸易的发达，大型企业，尤其是跨国大型企业，对不同的业务开设不同的分支机构，主要是为了使分支机构与母公司之间资产相互分离。这种法人主体和责任的分离是基于有限责任原则，由法律赋予公司独立的人格。因此商事仲裁往往会面临如何判断仲裁协议中“真实”当事人这一巨大挑战。对于“真实”仲裁协议当事人的审查往往因为在仲裁协议上签字的主体与实际交易主体的不同变得困难重重。当然，法院和仲裁庭可以用“刺破公司面纱”理论（the Piercing the Corporate Veil Doctrine）来解决这个问题。但是为了防止仲裁条款效力不合理的扩张至非签字方，几乎大部分法律体系在适用刺破公司面纱理论时有着严格的要求，要求集团公司的合作框架整体上是基于欺诈或者其他不正当行为，并且给对方造成不公正的损失，在此基础上法院或仲裁庭才会更加倾向于去掀开公司面纱，将非签字方的第三人认定为仲裁协议的签字方。ICC的公司集团理论则是“基于经济现实所作出的结论，并且与国际商务的需要相适用”[5]，将仲裁协议的效力延伸至非签字方的公司集团其他成员。公司集团理论和刺破公司面纱理论的主要区别在于公司集团理论认可了仲裁协议在所有当事人默认的基础上效力的延伸。

　　该理论在法国、印度[6]得到接受的同时,也受到一些国家法院判决的明确否定。如英国法院在Peterson Farm Inc. v. C&M Farming Ltd[7]案的裁决中明确认为仲裁庭适用公司集团理论存在“严重缺陷”（seriously flawed），认为既然仲裁协议受英国法管辖，ICC仲裁庭无权适用公司集团理论。[8]瑞士法院及仲裁员与美国一样也不接受公司集团理论。[9]在Sarhank Group v. Oracle Corp[10]案中，法院认为该理论低估了仲裁中的合意，对于仲裁协议非签字方缺少必要的保护。德国法院也在相关案例中明确，判断仲裁协议是否扩张至非签字方时不适用公司集团理论。[11]而新加坡[12]、俄罗斯[13]等更多的国家对仲裁条款效力是否能扩张至非签字方均从个案分析，并予以严格的限制，对该理论的态度模棱两可。

　　目前公司集团理论发展出三个判断标准，一是公司集团的存在，二是实质性参与，三是存在仲裁合意。同一公司集团内非签字方成员对其他成员所签合同的实质性参与是公司集团理论的突出特征和构成要件，但该事实行为目前并不能直接等同于非签字方成员接受仲裁协议效力扩张的默示同意，必须结合个案情况对当事人合意作具体分析。

　　依据公司集团理论，满足适用标准则可以不考虑集团公司里各企业成员之间不同的法律人格，认定公司集团中的公司为一个经济实体，则仲裁条款约束公司集团中所有有实质性参与的企业。存在同一个公司集团是公司集团理论适用的前提。在Dow Chemical案中将公司集团描述为同一经济实体（single economic reality），其又被称为“紧密的集团结构”（tight group structure），即要求签字的公司与非签字公司处于同一集团并有紧密的关系。主要表现为“控制”，即要求母公司对子公司控制达到显著程度；“集团公司共享”，即集团公司内部成员之间共用资源或财产；以及“公司的混同”，即母子公司混同使第三人无法区分。[14]上述表现实质上均反映非签字方与签字方超过一般企业之间的组织或者经营上的联系。

　　本案中，涉案纠纷运杂费系基于立伟公司与金光公司关联公司之间的运输业务而产生。金光公司与其关联公司是依法成立的法人，各自独立行使权利并承担责任，母公司与他人之间仲裁协议的效力不当然及于其关联公司，但金光公司通过直接或间接控股或持股，事实上控制或影响关联公司的业务经营。母公司对子公司的持股比例多少是判断公司集团存在的一个标准，多数持股权并不足以认定控制关系的存在，更重要的是母公司特定行为或决定对子公司的影响。涉案运输业务模式中，金光公司的关联公司在具体业务中直接委托立伟公司运输，完成运输后金光公司指定一家关联公司每月与立伟公司就业务进行对账。事后，金光公司亦代表多家关联公司与立伟公司及案外人签订债权转让协议，并在其他纠纷中主张其关联公司的权利。以上种种现象可以证明，金光公司及合同附件一中列明的“及其在大陆投资的关联方”属于同一公司集团。

　　适用“公司集团理论”的前提是存在仲裁条款签字方和非签字方属于一个公司集团且具备关联关系的事实，但在实践中更重要的是未签字方实质并有效地参与到合同各个阶段，如磋商、订立、履行及终止等方面，以证明未签字方在事实上同意被合同中的仲裁条款所约束。实质性参与是一个定量标准，仅仅参与到合同某个阶段并不足以满足这一标准，必须审查这些参与行为是否足以积极到将非签约方纳入仲裁条款管辖范围。[15]

　　《3PL合同》签字方仅为金光公司及立伟公司，但在合同上明确“甲方”为生产方，生产方为金光公司及其关联公司，并通过附件与补充协议的方式列明了42家关联公司。从合同条款内容及订立目的看，立伟公司是为金光公司及其关联公司提供物流服务，该合同约束对金光公司的关联公司具有约束力，并得到金光公司和立伟公司的确认。金光公司对全部物流业务进行统筹管理，关联公司将货物委托给立伟公司运输并负责货物具体交接、验收等事项。待金光公司指定关联公司就业务对账完成确认后，相应关联公司再向立伟公司支付运杂费。这期间，金光公司及其关联公司作为共同的“甲方”履行合同。虽然金光公司的关联公司并未在合同上予以签字确认，但其实质并积极有效地参与到合同各个阶段。

　　公司集团理论指出理论适用的核心在于是否所有相关方都有目的使非签字方受到仲裁条款的约束，不仅包括所有签字方，也包括非签字方自身必须有受到仲裁条款约束的准备。公司集团的存在能使法院或仲裁庭更容易发现签字方与非签字方存在混同或共享资源的情形，也意味着非签字方积极参与合同的表现，以此来证明仲裁合意的存在。

　　强调仲裁的合意性，对于非签字方必须证明包括所有签字方和非签字方在内的所有当事人都具有使非签字方受到仲裁协议约束的合意，或者基于公平与诚实信用原则，非签字第三人不参与仲裁会造成明显不公。当非签字方主动要求仲裁，则仲裁庭在判断仲裁协议是否扩张至非签字方时设立的标准会有所降低。[16]当事人主动要求仲裁即可认为事实上其愿意将纠纷诉诸于仲裁。若反之，将仲裁条款约束非签字方，则非签字方会以其从未签署仲裁条款进行抗辩，进而要求详细审查仲裁协议合意。仲裁庭或法院会区分“有合意的签字方”或“没有合意的签字方”，但并不这并不意味着“有合意的签字方”一定能够加入仲裁程序，仅是指强制非签字方加入仲裁程序的证明程度高于允许非签字方主动要求加入仲裁程序。[17]

　　在判断公司仲裁合意存在是，首先需要考虑合意的存在，然后才是判断合意的范围。考虑仲裁合意时可以从两点出发，一是该公司集团是否让它的合同相对方真正相信（genuinely believe）非签字成员是合同的真正当事人，二是整个集团的行为是否让合同相对方合理地相信（legitimately believe）非签字成员是合同的真正当事人。本案中，从合同签订目的及履行过程看，金光公司及其关联公司系作为公司集团整体与立伟公司订立并履行涉案《3PL合同》，金光公司及立伟公司均确认《3PL合同》对金光公司的关联公司具有约束力，因此可以有理由相信立伟公司与金光公司及其关联公司之间存在仲裁的合意。系争运费属于履行《3PL合同》而产生，该合同就运费的结算和支付进行了约定，因此运杂费纠纷既属于立伟公司与从事该业务的金光公司关联公司之间的仲裁协议范围，也属于立伟公司与金光公司之间的仲裁协议范围。

　　事实上，公司集团理论主要解决的是仲裁机构管辖权问题，并非用于解决主合同权利义务关系，也不是要“揭开法人面纱”。出于经济上的便利而突破法律上的原则和规则，也必须受到警惕。当事人合意是国际商事仲裁的基石，无论用何种理论分析仲裁协议效力扩张，都必须结合个案对“当事人共同意思”作具体分析。本案中，涉案合同相关争议发生后，金光公司及其关联公司与立伟公司之间均根据合同仲裁条款相互提起仲裁请求，金光公司在涉案仲裁过程中未就争议事项不属于双方仲裁协议范围向仲裁庭提出过异议。这些行为都表明各方都在依据《3PL合同》及附件主张相应权利，必然也应承担相应的合同义务，确保各方权利义务平衡。

　　[4]池曼郊：《论仲裁条款在关联公司中效力范围之界定——基于“公司集团理论”及“刺破公司面纱理论”的比较研究》，《北京仲裁》第66辑。

　　[14]陈挚：《公司集团理论对构建我国仲裁第三人制度的意义》，《仲裁研究》第三十九辑。

　　政府信息公开是依法行政的重要表征，而在实践中，过程性信息公开豁免被频繁运用。本案例涉及过程性信息判断标准及其公开豁免的审查界定问题，从过程性信息公开豁免的法律依据出发，厘清过程性信息的判断标准，并提出根据一定原则对公开豁免范围进行审查。本案例对司法实践中处理类似案件具有借鉴作用，更有助于行政机关有序进行行政活动，有利于公众参与行政过程和社会治理。

　　司法审查中对于过程性信息的判断应当从效力范围、时间标准及内容属性三方面进行界定，过程信息的公开豁免不是绝对的，除特别规定应予公开的信息外，人民法院应当根据利益平衡原则和可分割性原则对过程性信息的公开豁免范围进行审查。

　　原告张某、叶某、黄某某、赵某某（以下简称四原告）诉称：四原告申请公开上海市围填海现状调查报告,上海市海洋局于2019年11月7日作出政府信息公开《告知书》（编号：2019-信函申请005），以申请公开信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由，决定不予公开。四原告提出行政复议申请后，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）于2020年1月20日作出《行政复议决定书》[自然资复议﹝2019﹞1409号（决）]维持上海市海洋局于2019年11月7日作出的《告知书》。四原告申请公开的上海市围填海现状调查报告反映了上海市海洋局进行数据统计的相关记录及处理结果，一般不会再发生新的变化，不属于过程性信息，两被告不予公开的理由违反法律规定。故四原告请求判令：一、撤销上海市海洋局于2019年11月7日作出的《告知书》（编号：2019-信函申请005），并责令重新作出；二、撤销自然资源部于2020年1月20日作出的《行政复议决定书》[自然资复议﹝2019﹞1409号（决）]，并责令重新作出；三、两被告承担本案诉讼费用。

　　被告上海市海洋局辩称：四原告申请的上海市围填海现状调查报告是通过比对、筛选及核实国家下发的围填海调查图斑，按照相关要求进行数据梳理汇总，作为处理围填海历史遗留问题任务第一阶段工作情况向自然资源部进行的请示报告，为过程性信息，依法不属于政府信息公开范围。

　　被告自然资源部辩称：四原告申请公开的上海市围填海现状调查报告属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，上海市海洋局已告知不予公开决定，并说明了原因和理由，已经履行了信息公开答复义务。上海市海洋局于2019年11月7日作出的《告知书》事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。自然资源部据此作出的《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确。

　　法院经审理查明：2018年7月，国务院印发了《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发﹝2018﹞24号），要求自然资源部会同有关部门开展全国围填海现状调查，为处理围填海历史遗留问题提供依据。2018年9月，上海市海洋局根据《自然资源部办公厅关于开展全国围填海现状调查的通知》（自然资办函﹝2018﹞1050号），组织开展上海市围填海现状调查工作。为向自然资源部报送工作情况，上海市海洋局于2018年12月制定《关于报送长江口区域现状调查数据的报告》（沪海洋﹝2018﹞40号），又于2019年3月制定《关于报送〈上海市图斑现状调查报告（杭州湾区域）〉的报告》（沪海洋﹝2018﹞9号）。自然资源部陈述称，全国围填海现状调查报告主要用于编制围填海历史遗留问题清单和处理方法，为进一步严格管控围填海、妥善处理围填海历史遗留问题提供决策依据，尚未形成最终结论。

　　2019年7月12日，四原告与案外人向上海市海洋局邮寄提交《上海市水务局（海洋局）政府信息公开申请表》（补正），申请公开上海市围填海现状调查报告。7月29日，上海市海洋局出具《告知书》（编号：2019-信函申请005），认为四原告所申请公开信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，遂作出不予公开决定。四原告不服上述行政行为，于8月21日向自然资源部提出行政复议申请，请求撤销上海市海洋局作出的《告知书》。自然资源部于8月23日发出行政复议通知书，9月12日收到上海市海洋局提交的行政复议答复书。10月17日，自然资源部作出《行政复议决定书》[自然资复议﹝2019﹞1121号（决）]，以作出行政复议答复书超过法定期限为由，决定撤销上海市海洋局于2019年7月29日作出的《告知书》。10月18日，四原告与上海市海洋局收到该行政复议决定书。上海市海洋局于11月7日再次出具《告知书》（编号：2019-信函申请005），认为四原告所申请公开信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，作出不予公开决定，并于11月19日向四原告邮寄送达。四原告于11月29日向自然资源部提出行政复议，自然资源部于2020年1月20日作出《行政复议决定书》[自然资复议﹝2019﹞1409号（决）]，决定维持上海市海洋局于2019年11月7日作出的《告知书》。

　　上海海事法院于2021年3月9日作出上海海事法院（2020）沪72行初1号行政判决，判决驳回四原告的诉讼请求。四原告不服一审判决，提起上诉。

　　上海市高级人民法院于2021年7月5日作出（2021）沪行终186号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　一审判决认为：自然资源部是根据国务院通知要求，对全国围填海现状进行调查，系为处理围填海历史遗留问题提供依据。上海市海洋局则是根据自然资源部的通知要求组织开展上海市围填海现状调查，而涉案上海市围填海现状调查报告是在该项工作过程中形成的阶段性报告。上海市海洋局虽已完成该项工作，但该信息还有待上级行政机关编制确认。根据自然资源部陈述，各省、直辖市的报告汇总之后，再行制作全国围填海现状调查报告，并据此编制围填海历史遗留问题清单和处理方法。目前最终处理方案尚在制定过程中，因此四原告申请公开的上海市围填海现状调查报告属于过程性信息。

　　本案实体争议焦点在于涉案调查报告是否属于过程性信息，能否公开豁免。围绕过程性信息判断标准以及公开豁免的审查界定问题，理论争议较多，立法并不明确，司法审判实践中仍存在不少分歧，需要进一步审视。

　　在政府信息公开领域，“公开为原则，不公开为例外”，是现代法治国家普遍遵循的基本准则。在法律限定的特定公开豁免情形中包括了过程性信息。过程性信息一般指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的，尚处于讨论、研究或者审查阶段的信息。鉴于政府决策对公共利益的重大影响，过程性信息存在非最终、不确定等特点，特别是可能还存在一些错误信息，贸然公开会误导社会公众，也会影响公共决策进程。从世界范围看，过程性信息公开豁免是一种共识，我国香港地区及多数国家都通过立法进行了明确。

　　我国关于过程性信息豁免公开规定最早出现在2002年《广州市政府信息公开规定》中，但各地做法并不一致。[1]2007年颁行的《政府信息公开条例》未予明确，2009年最高人民法院在制定相关司法解释过程中也曾尝试进行规范[2]，但最终也未能实现。2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）中首次在全国一般性文件中进行规定[3]，2019年修订的《条例》正式从立法层面予以规范。《条例》第十六条规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”同时，该条赋予特别法律规范例外的优先性，即法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。如2020年施行的《上海市政府信息公开规定》第十七条在《条例》基础上，进一步明确“如果已经对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关管理依据的，应予公开”。通过立法联动，从而构建了以《条例》为核心，以部门规章和地方立法为补充的过程性信息公开豁免法律体系，成为政府信息公开案件司法审查的基本法律依据。

　　对于过程性信息的内涵与外延界定各国立法各不相同，我国司法实践和理论研究都存有很大争议。《条例》的出台尽管填补了立法空白，但规定仍较为原则。从条款内容看，并未从法律要件和特征角度对过程性信息进行明确界定，而仅是列举了常见的过程性信息表现形式，内容上主要沿袭了《意见》规定，基本没有实质性变化。因此，有学者批评指出，“目前的制度表达并不能一劳永逸地解决过程性信息内涵不明、边界不清、外延模糊等问题”。[4]我们认为，过程性信息的界定可以从以下几方面进行考量：

　　司法实践中对于如何判断是属于过程性信息或是行政机关的内部事务信息常常存在混淆，本案一二审对于涉案调查报告的定性亦存在不同认识。根据《条例》规定，内部事务信息包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。我们认为，判断信息属性的关键在于是否具有外部行政性的效力，具体包括两个方面：

　　一方面，过程性信息系形成于行政机关履行行政管理职能过程中，该过程不仅仅对内而且具有外部性，而内部事务信息的效力仅限于行政机关内部。另一方面，过程性信息在行政机关决策作出后会对公共利益产生影响，很有可能会对行政相对人的权利义务产生直接法律效果或作为行政机关的管理依据，而内部事务信息主要涉及人事管理、后勤管理、内部工作流程等与公共利益无关的事项，该类信息对行政机关的决策不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督。

　　对于过程性信息的判断需要对“过程”的含义进行理解，理论界存在不同观点。一种观点认为，该过程是指信息的形成过程，是信息自身未形成状态的体现，与其背后的行政行为并无关系，取决于信息自身是否仍处于处理过程中。[5]另一种观点认为，这个过程，不是指信息的形成过程，而是指信息所服务的行政行为的形成过程。[6]

　　我们认同第二种观点，上述两种观点的侧重点虽不同，但均强调过程性信息系行政机关在行政决策作出之前获取或制作的信息，从《条例》第十六条第二款的“在…中”、《意见》第二条第二款的“处于…中”以及各地政府信息公开规定“正在…中”等类似表述均体现对信息时间节点的强调，即应当产生于行政行为处于不成熟、不确定的阶段。

　　引申的问题是，在行政决策作出后，原来的过程性信息是否还能继续作为过程性信息存在？是否可以公开豁免？对于该问题理论界和司法实践中亦存在不同观点。一种观点认为，“没有过程，就没有过程性信息”，一旦行政机关的行为正式作出、行为过程结束，原来的过程性信息也就不再继续作为过程性信息存在。[7]司法实践中，在（2020）最高法行申11839号案中持有该种观点。另一种观点认为，即便行政决策已经作出，但行政程序终结前形成的信息仍为过程性信息，不因为“过程”终结而改变自身属性。[8]司法实践中，在（2020）最高法行申13479号案中持有该种观点。

　　我们认同第一种观点，一方面，从立法目的上看，《条例》第一条即规定旨在提高政府工作的透明度，政府工作的透明不应仅指行政决策结论的透明，也应包括行政决策过程的透明，那么也就要求在行政过程中产生的过程性信息能够为外界所获取。另一方面，从概念属性上看，过程性信息的“过程性”指向在行政决策作出之前，赋予过程性信息公开豁免是为避免错误信息误导社会公众，亦或影响公共决策进程。在行政决策作出后，不存在信息内容的非正式和可变更性的特征属性。

　　在内容上，《条例》列举了讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四种常见类型，只做了形式区分，但未对过程性信息的内容性质进行界定。通过形式外观进行识别的好处是简单易行，只要符合某一特定形式的信息就可以认定为过程性。但形式取代内容的缺点也显而易见，这四个载体在实践中表现形式多样，承载内容各不相同，会造成政府信息公开决定的不科学。

　　理论界根据内容属性将过程性信息分为以下两类：一是事实信息（事实性信息），指客观性信息，是对客观事实进行描述的信息，是成熟客观的；二是意见信息（意见性信息），指主观性信息，是个人或机关对一定事项提出的意见。[9]在域外法领域，英国亦将过程性信息进行了事实信息与意见信息的划分。[10]但很多情况下，事实信息和意见信息会混同在一起（以下称为混合信息），如调查报告可能既有对客观情况的描述，也有基于专业所作的分析和判断，不可避免带有报告人的主观判断和评价。[11]

　　从内容来看，过程性信息有三个基本特征需要注意：一是具备信息的基本要素，系行政机关制作或获取的，记录了行政行为的形成过程。二是非正式性，相较已完成行政过程并以法定形式固定的正式信息而言，过程性信息从形式上并未以适当形式将内容固定且由于尚处于讨论、研究或者审查阶段，信息内容仍存在不确定性。三是非完整性，一方面过程性信息存在错误信息的可能，并非一定准确；另一方面过程性信息会存在与真实客观的情况差距“过大”的情况，公众获取不仅起不到指导生产生活、满足知情权的作用，反而可能会误导社会公众作出错误判断，对社会公众而言并非具有使用价值。[12]

　　本案中，涉案调查报告应当认定为过程性信息，理由一是调查报告系上海市海洋局在履行职责过程中制作形成，由于该项工作涉及公共利益，在行政决策作出后会对公共利益产生影响，故不属于内部事务信息。二是虽上海市海洋局已完成该项工作，但该信息还有待上级行政机关编制确认，且最终的行政决策并未作出，该报告内容仍具有非正式性和非完整性。

　　过程性信息是否完全公开豁免？从《条例》第十六条第二款的规定来看，措辞表述为“可以不予公开”，并且规定法律、法规、规章有特殊规定的应当公开，意味着过程信息的公开豁免不是绝对的。除特别规定应予公开的信息外，人民法院应当根据一定原则标准对过程性信息的公开豁免范围进行审查。

　　在“以公开为原则”的前提下，《条例》对于政府信息的公开豁免有两条一般例外规定，一是涉及国家秘密、法律法规禁止公开以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息不予公开；二是涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息不得公开（第三方同意公开或行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的除外）。

　　我们认为，过程性信息作为政府信息同样应当遵循上述规定，并且应当根据规定所体现的利益平衡原则，在司法审查中注重对过程性信息公开或不公开的利益进行裁量。只有当不公开的利益大于公开的利益时，过程性信息才能豁免公开。主要可以从以下两方面进行利益衡量：

　　一是分析过程性信息公开与否是否会对个人利益及公共利益产生影响，在对个人的权利义务产生直接影响或者作为行政管理依据或者具有重大社会影响的情况下，就应当予以公开。

　　二是比较公民对政府信息的知情监督权对行政决策权的影响程度，如果公开对行政机关内部坦率意见交换、行政决定作出造成影响，并可能妨害行政决策的完整性和科学性以及后续行政管理的有效实施，亦或过早公开会使公众产生误解和猜测，那么过程性信息可以公开豁免。

　　《条例》采取列举式对常见的过程性信息进行规定，并未根据过程性信息的内容性质将事实信息与意见信息进行划分规定，而在域外法领域，英国[13]、澳大利亚[14]等国在立法上将过程性信息进行上述划分，并对两类信息采取不同的豁免公开规则。

　　通过检索发现，目前我国司法实践中，行政相对人常以过程性信息属于事实信息应当公开为由提出抗辩，而绝大多数法院在对过程性信息的审査中均未提及细化到区分过程性信息为事实信息、意见信息或混合信息，只是笼统地对是否为过程性信息进行界定并在过程性信息这个上位概念之下对是否可以豁免公开进行认定。当然，也有极少数法院[15]在对过程性信息审查时进行划分，并认为对于意见信息一般不予公开，而对于事实信息一般应予公开。

　　我们认为，根据行政法的基本原则—比例原则，具体到政府信息公开领域即为《条例》第三十七条所确立的可分割原则，在我国立法及司法审查中可以根据信息内容的不同，将过程性信息划分为事实信息和意见信息，并在进行豁免公开认定时以信息内容为依据作区分处理，即对于事实信息，由于其客观成熟存在、与行政机关的履职相关，不因公开与否发生变化，一般可予公开；对于意见信息，由于在行政机关讨论、研究、审核过程中是不确定、不成熟的，一般不予公开；对于混合信息，如果混合信息中的事实信息与意见信息可以区分，那么混合信息中的事实信息仍应予以公开。当然，在行政机关及司法审查中决定对事实信息是否公开豁免时也应当遵循利益平衡原则，对事实信息公开的利益与不公开的利益进行裁量。

　　本案中，依据现有证据，一方面，无法得出调查报告已直接影响原告的权利义务，行政机关亦未作为行政管理依据。另一方面，虽调查报告中涉及的上海围填海图斑数据作为事实信息系客观存在，但图斑数据公开会引起公众产生猜测，且调查报告系中央政府决策依据，社会影响重大，在相关决策出台之前，报告的公开可能对决策产生影响。因此，在遵循上述两项审查原则的基础上，涉案调查报告作为过程性信息可以豁免公开。

　　[1]2004年《上海市政府信息公开规定》也将“正在调查、讨论、处理过程中的信息”明确列入不予公开的范围，但后续修改中予以删除，江苏、浙江、河北等地有类似规定，而山东、湖北等则未明确。

　　[2]《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》第十一条。

　　[4]王敬波：《过程性信息公开的判定规则》，载《行政法学研究》2019年第4期。

　　[5]杨登峰：《论过程性信息的本质—以上海市系列政府信息公开案为例》，载《法学家》2013年第3期。

　　[6]杨小军：《过程性政府信息的公开与不公开》，载《国家检察官学院学报》2012年第2期。

　　[8]沈开举、胡蝶飞：《试论过程性信息的本质—以（2018）最高法行申265号裁定为起点》，载《齐齐哈尔大学学报》2021年第3期。

　　[12] 张咏：《再问“过程性信息”概念界定：行政过程抑或自身状态》，载《甘肃行政学院学报》2015年第4期。

　　[15] 参见吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初1号行政判决书、吉林省榆树市人民法院（2019）吉0182行初30号行政判决书、浙江省永康市人民法院（2017）浙0784行初3号行政判决书。